Durante muito tempo circulou uma ideia resistente no direito público: a de que “o ressarcimento ao erário é sempre imprescritível”. Esse mantra, repetido em votos, petições e até mesmo em livros, sustentava a atuação dos Tribunais de Contas em processos de Tomada de Contas Especial (TCE) como se o tempo fosse irrelevante para a responsabilização.
Mas esse entendimento não é mais válido e, na verdade, já deixou de ser correto há alguns anos, especialmente depois da consolidação de três marcos: (1) o Tema 897, (2) o Tema 899, ambos do STF; e, (3) a Resolução 344/2022 do TCU.
Para compreender o novo cenário, é fundamental separar claramente três regimes jurídicos que nunca deveriam ter sido misturados: o das ações de improbidade administrativa, o das ações civis de ressarcimento no Poder Judiciário e o das Tomadas de Contas Especiais nos Tribunais de Contas.
Cada um possui fundamento próprio, lógica própria e, sobretudo, regime prescricional próprio.
Comecemos pelo ponto mais conhecido: o Tema 897 do STF, que tratou exclusivamente das ações judiciais de ressarcimento por improbidade administrativa.
Ali, a Corte fixou a tese segundo a qual somente os danos decorrentes de atos dolosos de improbidade são imprescritíveis.
Todos os demais tipos de ressarcimento, inclusive os danos culposos, os danos não enquadrados em improbidade e os danos civis em geral, seguem regime de prescrição.
O STF deixou claro que a imprescritibilidade não é uma regra geral:
é uma exceção raríssima, limitada ao dolo qualificado da Lei 8.429/92.
Mas essa decisão não respondia à pergunta mais importante para o sistema de controle externo: o ressarcimento apurado pelos Tribunais de Contas prescreve?
E a resposta veio em 2020, no julgamento do RE 636.886
(Tema 899 com repercussão geral):
O STF decidiu que é prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada exclusivamente em decisão de Tribunal de Contas.
Esse julgamento mudou tudo.
A partir dele, consolidou-se que o acórdão condenatório do Tribunal de Contas não goza de imprescritibilidade e que, para ser cobrado judicialmente, deve respeitar um prazo prescricional.
Esse prazo é de cinco anos após o trânsito em julgado administrativo da decisão que fixou o débito.
Em outras palavras:
o débito imputado em decorrência de Tomada de Contas Especial - TCE prescreve na cobrança.
Depois desse julgamento, não havia mais como sustentar o dogma da imprescritibilidade dentro dos Tribunais de Contas.
E o próprio TCU reconheceu isso. Em 2022, editou a Resolução TCU nº 344, estabelecendo, de forma expressa, que o prazo prescricional de cinco anos se aplica tanto à pretensão punitiva quanto à pretensão ressarcitória no âmbito dos seus processos, o que inclui a Tomada de Contas Especial.
Com isso, caíram dois mitos antigos:
O mito da imprescritibilidade da pretensão ressarcitória em TCE
→ Hoje se sabe que essa imprescritibilidade só existe quando o ressarcimento está ligado a um ato doloso de improbidade, e ainda assim em ação judicial, não na esfera dos Tribunais de Contas.O mito de que os Tribunais de Contas nunca ficam impedidos de agir pelo tempo
→ A fase de apuração também está sujeita à prescrição da pretensão punitiva e ressarcitória.
O resultado é um sistema mais claro, mais coerente e mais alinhado com o princípio da segurança jurídica.
A ideia de responsabilização eterna que existia mais por tradição do que por base constitucional, não tem mais espaço nem nos tribunais nem na doutrina.
Hoje, o cenário é este:
A TCE não é imprescritível.
A pretensão de apurar responsabilidade prescreve.
A pretensão de cobrar valores fixados em acórdão prescreve.
O prazo aplicado é o quinquenal (5 anos), conforme reconhecido pelo STF e internalizado pelo TCU na Resolução 344/2022.
A única hipótese de imprescritibilidade é a prevista no Tema 897: o ressarcimento judicial por ato doloso de improbidade administrativa e é uma exceção estreita, que não abrange a maior parte das TCEs, até porque, a apuração do dolo só acontece em sede judicial.
Essa é a moldura jurídica correta.
E ela reforça um aspecto pouco compreendido: a Tomada de Contas Especial não é punição em dobro, mas tampouco é um processo eterno.
É um instrumento técnico, limitado pelo tempo, que possui função reparatória e que deve respeitar os mesmos marcos de segurança jurídica aplicáveis a qualquer pretensão patrimonial.
O caráter ressarcitório da TCE é diferente do caráter punitivo dos atos de controle.
A Tomada de Contas Especial não é uma forma de punição em dobro.
Esse equívoco nasce da confusão entre dois tipos de responsabilidade que ocupam lugares completamente distintos dentro do direito público: a responsabilidade punitiva, voltada à conduta do agente, e a responsabilidade reparatória, voltada exclusivamente ao patrimônio público.
A primeira se preocupa com culpa e dolo; a segunda, com o dano. A primeira pune a falha de quem deveria agir; a segunda recompõe o prejuízo.
A TCE se insere nesse segundo campo.
Sua função não é sancionar, reprovar ou intimidar, mas quantificar um prejuízo e determinar sua recomposição.
Esse é o ponto que desfaz, pela raiz, a ideia de punição em dobro. Quando um gestor sofre uma sanção disciplinar ou judicial por uma irregularidade multa, suspensão de direitos, condenação por improbidade ele está sendo punido pelo comportamento que praticou.
Quando, além disso, é responsabilizado pelo Tribunal de Contas, ele não está sendo punido de novo: está sendo chamado a devolver aquilo que se perdeu. São planos diferentes, que coexistem porque têm finalidades diferentes.
A lógica é simples: o Estado pode punir a conduta e, simultaneamente, recuperar o prejuízo. A sanção decorre da ilicitude; o ressarcimento, da perda patrimonial. P
or isso, o Tribunal de Contas não precisa e nem pode aplicar as exigências típicas do direito sancionador, como a prova de dolo para fins punitivos.
A TCE não investiga a mente do agente; investiga a trajetória do recurso público.
O que se busca não é castigo, mas resultado: se houve dano, ele precisa ser reparado. E reparar não é punir.
Essa distinção não é apenas doutrinária: ela estrutura todo o funcionamento do controle externo.
O Tribunal de Contas pode julgar irregular uma gestão, aplicar multa administrativa e, ao mesmo tempo, determinar o ressarcimento, porque essas respostas não se anulam. Pelo contrário, elas se complementam.
Uma olha para o comportamento; a outra, para o patrimônio. A sanção protege o sistema; o ressarcimento protege o dinheiro público.
É por isso que a alegação de bis in idem não se sustenta. Não há duplicidade de punição porque não há duplicidade de natureza.
Quando o mesmo fato gera uma multa administrativa (que é pena) e uma obrigação de devolver valores (que é recomposição), não existe repetição sancionatória. Existe simplesmente a atuação simultânea de dois mecanismos distintos de defesa do interesse público.
A discussão sobre prescrição embora relevante e complexa opera em outro plano.
Ela define quando o Estado pode agir, não o que o Estado está fazendo. As decisões do STF sobre os Temas 897 e 899, e a posterior Resolução 344/2022 do TCU, reorganizam os prazos para punir e para cobrar, mas não mudam a essência da TCE.
A imprescritibilidade ou prescritibilidade não definem a natureza da responsabilidade; definem apenas seu limite temporal. A razão de a TCE não configurar punição em dobro permanece a mesma antes e depois dessas decisões: ela não pune, busca recompor o dano.
Essa compreensão é fundamental para devolver clareza ao debate.
No Brasil, onde o controle externo frequentemente é entendido como um “sistema de punição”, lembrar que a TCE é um instrumento técnico, contábil e patrimonial é essencial. S
ua existência se justifica não para reprimir o gestor, mas para proteger o dinheiro público, ainda que em paralelo existam sanções disciplinares ou judiciais pelo mesmo fato. Punir e ressarcir são respostas diferentes, e o direito permite e exige ambas.
No fim, a pergunta que orienta esse regime não é quem errou, mas quanto se perdeu e quem deve devolver.
E essa lógica não é punitiva: é patrimonial. É isso que preserva a coerência do sistema, evita o bis in idem e garante que o controle externo cumpra seu papel constitucional sem ultrapassar suas fronteiras.
